Bruxelles, 05-06/12/2007
1. Introduction
Le présent document de position se base sur des résolutions antérieures de la CES à ce sujet adoptées depuis le congrès de Prague en 2003[[- Plan d'action, octobre 2003 http://www.etuc.org/a/1945
- Réaction de la CES au Livre vert sur la migration économique, mars 2005, http://www.etuc.org/a/1160
Mesures de transition, décembre 2005, http://www.etuc.org/a/1898
- Position commune CES, Solidar et Picum, printemps 2007, http://www.etuc.org/a/1888 ]] , en particulier le chapitre 2 du Plan d'action adopté lors du Congrès de Séville en mai 2007[[Document du Congrès de Séville, http://www.etuc.org/a/4040 ]].
En 2004, le Conseil des ministres adopte le "Programme de La Haye" sur la migration légale et illégale, et demande un plan de politique sur la migration légale. La Commission lance un processus de consultation avec le Livre vert sur la migration économique[[COM (2004) 811 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=fr&DosId=192439]], auquel la CES répond de manière exhaustive en mars 2005. La Commission publie une Communication sur un Programme d'action relatif à l'immigration légale en décembre 2005[[COM (2005) 669 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=fr&DosId=193722]], qui prévoit l'adoption de cinq propositions législatives sur la migration de main d'oeuvre. L'objectif de cette approche est d'une part de poser les conditions d'admission pour des catégories très spécifiques de migrants (travailleurs/euses hautement qualifiés, travailleurs/euses saisonniers, stagiaires rémunérés et travailleurs/euses mutés au sein d'une entreprise) et d'autre part de sécuriser le statut juridique des travailleurs/euses ressortissants de pays tiers déjà admis et de simplifier les procédures pour les demandeurs.
Cette nouvelle approche doit être comprise dans le contexte de l'initiative précédente de la Commission, prise en 2001, un projet très complet de directive horizontale sur un cadre général d'admission pour les migrants pour l'emploi et les droits dont jouiraient ces migrants. Cette initiative, largement soutenue par le Parlement européen et la société civile, n'obtient pas le soutien des Etats membres au sein du Conseil des ministres et finit par être retirée par la Commission.
En juillet 2006, la Commission présente une Communication sur les priorités d'action en matière de lutte contre l'immigration clandestine des ressortissants de pays tiers[[COM (2006) 402 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=fr&DosId=194507]] (RPT) et propose de réduire les facteurs d'attraction qui encouragent l'immigration clandestine en UE, la plus importante étant la possibilité de trouver du travail, en veillant à ce que les Etats membres introduisent des sanctions similaires pour les employeurs de ces RPT et les appliquent de manière efficace. Le Conseil européen approuve cette proposition en décembre 2006 et invite la Commission à présenter des propositions.
Le 16 mai 2007, la Commission présente une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier[[COM (2007) 249 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=195730 ]] (ci-après "Directive prévoyant des sanctions pour des employeurs"). Le 16 mai 2007 également, la Commission présente sa Communication relative aux migrations circulaires et aux partenariats pour la mobilité entre l'Union européenne et les pays tiers[[COM (2007) 248 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=195729 ]] (ci-après: "Communication sur la migration circulaire").
Le 23 octobre 2007, la Commission présente deux propositions de directives : Directive du Conseil établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi hautement qualifié[[COM (2007) 637 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=196320 ]] (ci -après : " Directive "carte bleue") et Directive du Conseil établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs/euses issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre[[COM (2007) 638 final http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=196321 ]] (ci -après : "Directive sur les droits").
La présente position présente les éléments-clés de la réaction de la CES à ces diverses initiatives, explicitement liés à des paragraphes précis du document du Congrès de la CES adopté à Séville en mai 2007 chaque fois que cela est possible. Ceci permettra à la CES de prendre une part active au processus législatif avec des contributions et des amendements plus détaillés, et fournit aux affiliés de la CES ainsi qu'aux tiers un document unique de référence.
{{2. Engagement de la CES
}}
Dans son plan d'action adopté au Congrès de Séville de mai 2007, la CES a demandé une politique plus proactive en matière de migration économique et un plus grand investissement dans l'intégration (chapitre 2, paragraphes 2.41 à 2.52).
Pour résumer :
Il est grand temps de reconnaître la nécessité de politiques plus proactives en ce qui concerne la migration et l’intégration au plan de l’UE, basées sur la reconnaissance des droits sociaux fondamentaux des ressortissants actuels et des nouveaux arrivants, et intégrées dans de fortes politiques de l’emploi et du développement, tant dans les pays d’origine que dans les pays d’accueil. Il est urgent de disposer d’un cadre commun de règles communautaires sur l’admission à l’emploi. Ces dispositions cadres ne doivent pas être destinées exclusivement à une promotion de la migration temporaire parce que de la sorte elles favorisent les formes de travail précaires et empêchent une intégration durable.
L’UE doit donc élaborer d’urgence une politique de migration plus proactive, axée sur la "gestion" et non sur la prévention de la mobilité et de la migration pour l’emploi, qui combine à de puissants efforts d’intégration aux mesures incitatives auprès des employeurs et des pouvoirs publics en faveur du respect et de l’application des normes du travail. Cela devrait offrir aux anciens et aux nouveaux groupes de migrants et de minorités ethniques des droits et opportunités égaux dans nos sociétés, tout en encourageant la cohésion sociale.
Une telle politique devrait être basée sur un cadre clair de droits établis par les conventions internationales des Nations Unies et de l’OIT et par les instruments du Conseil de l’Europe, et être élaborée en étroite consultation avec les partenaires sociaux à tous les niveaux appropriés.
Cette politique doit donner la priorité à l’investissement dans les compétences et qualifications des ressortissants de l’UE sans emploi et sous-employés – y compris les migrants ou les minorités ethniques, ainsi que les ressortissants de longue durée de pays tiers et les réfugiés – à faire face aux lacunes du marché du travail.
Une telle politique doit offrir des possibilités en termes d’admission des migrants économiques, en créant un cadre communautaire commun pour les conditions d’entrée et de résidence, qui serait basé sur un consensus clair entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux concernant les besoins du marché du travail d’une part, et l’illusion de frontières fermées d’autre part, empêchant une politique de migration à deux vitesses qui favorise et facilite la migration des personnes hautement qualifiées tout en refusant l’accès et les droits aux travailleurs/euses semi et peu qualifiés.
Cette politique devrait prévenir les conséquences de plus en plus négatives de la concurrence mondiale pour la main-d’œuvre qualifiée : les effets dévastateurs potentiels de la fuite des cerveaux et des jeunes dans les pays d’origine, ainsi que le gaspillage potentiel des cerveaux en termes de sous-utilisation des compétences et des qualifications des migrants dans les pays de destination.
Des politiques plus proactives devraient également être élaborées afin de lutter contre l’exploitation de la main-d’œuvre, en particulier des migrants irréguliers, en exigeant la reconnaissance et le respect de leurs droits humains et syndicaux, et en leur offrant les passerelles pour sortir de l’irrégularité. Outre la nécessité d’être strict avec les employeurs recourant à des conditions d’emploi proches de l’exploitation, des politiques plus efficaces devraient être élaborées afin d’empêcher et de remédier à ces situations d’exploitation.
Ces éléments doivent être associés à des politiques extérieures (commerce, développement) qui encouragent l’élévation des niveaux de vie et les opportunités dans les pays œuvre partent les vagues migratoires, ce qui donnerait aux travailleurs/euses migrants (potentiels) et à leur famille des possibilités d’emploi adéquates à domicile. La coopération et le partenariat avec des pays tiers, en particulier les pays en voie de développement et les pays européens limitrophes devraient être renforcée.
La CES et ses affiliés doivent s’adresser aux employeurs et à leurs organisations au plan national et communautaire pour examiner les moyens de faire face à la migration économique et l’intégration dans le dialogue social à tous les niveaux appropriés, en reconnaissant la forte dimension que revêtent l’emploi et le marché du travail dans ces questions.
La CES et ses affiliés se sont engagés à élaborer des politiques et des stratégies afin d’organiser les travailleurs/euses migrants (quel que soit leur statut juridique), de développer des stratégies pour incorporer la situation et les besoins des travailleurs/euses migrants dans le travail syndical, et de les intégrer dans les structures syndicales, prévenir et combattre l’exploitation, et améliorer leurs conditions de vie et de travail.La CES et ses affiliés doivent également renforcer leur coopération avec les syndicats dans les pays originaires.
Sur la base de ce programme d'action, le Congrès de la CES a adopté les points d'action suivants :
oeuvrer pour une politique européenne plus proactive sur la migration, axée sur la gestion et non la prévention de la migration, avec d'importants efforts d'intégration et la défense des droits humains et des normes de travail afin de lutter contre l'exploitation, en particulier des migrants in situation irrégulière ;
intensifier les actions et les campagnes aux niveaux nationaux et européen en faveur de la ratification et de l'application de toutes les conventions et instruments majeurs de l'OIT, des Nations Unies et du Conseil de l'Europe sur la protection des droits de tous les travailleurs/euses migrants et de leurs familles ;
soutenir les politiques reconnaissant les droits sociaux fondamentaux de tous les travailleurs/euses et favorisant la cohésion sociale en empêchant une politique de migration à deux vitesses, l'exploitation des travailleurs/euses en situation administrative irrégulière et le recrutement des migrants dans des conditions précaires de travail et de protection sociale ;
combattre toutes les formes du trafic d'êtres humains.
La réaction de la CES aux diverses initiatives récentes de la Commission dans le domaine de la migration se base sur l'engagement et le programme d'action adoptés par son Congrès.
3. Généralités
{{A. Une approche au "coup par coup" pourrait aboutir à une politique de migration à deux vitesses, où les migrants faiblement qualifiés auraient moins ou pas de droits
}}
Dès 2005, à l'occasion de la consultation du Livre vert de la Commission sur la migration économique, la CES a accepté l'avis de la Commission que la mise en place d'une politique réussie de migration économique ne peut se faire que progressivement. Il faut tenir compte du fait que l'accès des ressortissants de pays tiers aux marchés du travail communautaires est un problème très complexe et très délicat.
Il faut donc concevoir la législation communautaire sur l'admission des migrants comme un premier pas qui met en place certaines définitions, critères et procédures communes, tout en laissant aux Etats membres le soin de réagir aux besoins spécifiques de leurs marchés du travail et de déterminer les volumes d'admission des personnes.
En même temps, il est indéniable que l'interdépendance des Etats membres entre eux concernant les décisions relatives à l'immigration va croissant, ce qui appelle une plus grande harmonisation au niveau communautaire.
Tout d'abord, en raison de la mobilité existante des travailleurs/euses et des services. Pour construire un marché interne européen du travail en empêcher le dumping social, il est nécessaire de poursuivre l'harmonisation, non seulement du droit de l'immigration, mais aussi des conditions de travail minimum et de l'égalité de traitement en cas de travail transfrontalier.
Deuxièmement, les politiques nationales en matière de droit d'asile et de l'entrée de certains groupes de travailleurs/euses migrants (par exemple les travailleurs/euses hautement qualifiés) ont déjà un impact sur les marchés du travail d'autres Etats membres en raison de la réglementation de la mobilité des ressortissants de pays tiers de longue durée, du droit de fournir des services dans d'autres Etats membres, et de l'impact général sur le marché du travail des ressortissants de pays tiers.
Enfin, l'exacerbation de la concurrence entre les pays industrialisés sur le marché mondial du travail pour les travailleurs/euses hautement qualifiés ou exerçant des professions rares exige une coordination européenne si l'on veut un cadre durable dont bénéficieraient les Etats membres de l'UE, les travailleurs/euses concernés ainsi que leurs pays d'origine.
Dans ce contexte, la CES a toujours été en faveur d'une approche horizontale, dans la lignée de la proposition de directive de 2001, plutôt que d'un ensemble de propositions sectorielles. L'un des grands arguments contre l'approche sectorielle est que cette approche augmenterait les divergences entre les droits des divers groupes de travailleurs/euses et pourrait contribuer à une politique de migration à deux vitesses, où les migrants les moins qualifiés et peu payés auraient moins de droits et seraient moins protégés. De l'avis de la CES, le droit européen sur la migration doit couvrir tous les ressortissants de pays tiers, sans préférences ni privilèges généraux[[ sauf un éventuel traitement de faveur pour les ressortissants de pays adjacents sur la base des politiques de l'UE dans ce domaine, ou un traitement de faveur basé sur les accords bilatéraux souvent fondés sur des liens historiques entre le pays d'accueil et le pays d'origine.]].
La CES est consciente du fait qu'il est difficile pour la Commission européenne d'adopter à nouveau une approche horizontale, étant donné que de nombreux Etats membres ne souhaitent pas coopérer et légiférer dans le domaine de la migration légale.
La CES considère donc que les initiatives de la Commission visant à proposer une directive sur l'admission des travailleurs/euses hautement qualifiés accompagnée d'une proposition de directive-cadre générale sur les droits de l'ensemble des ressortissants de pays tiers résidant légalement dans un Etat membre de l'UE constituent des pas dans la bonne direction.
D'autre part, la CES désapprouve le fait que ces propositions soient précédées par une proposition de directive sur les sanctions appliquées aux employeurs employant des migrants en situation irrégulière (ce qui se fait le plus souvent dans les secteurs et les segments peu qualifiés et peu payés du marché du travail). Par contre, le programme législatif de la Commission ne contient presque pas d'initiatives proposant des filières
pour la migration légale des travailleurs/euses peu qualifiés, à l'exception de l'initiative annoncée sur les travailleurs/euses saisonniers. Faute de tels filières légales, les sanctions infligées aux employeurs pour l'emploi de migrants irréguliers pourraient non seulement s'avérer largement inopérantes, mais pourraient également entraîner une poursuite de la répression, du traitement inéquitable et de l'exploitation des travailleurs/euses migrants en situation irrégulière (voir explication ci-dessous).
{{
B. Processus législatif insuffisant et consultation des partenaires insuffisante
}}L'UE pâtit encore de ses procédures législatives très incohérentes et insuffisantes en matière de migration légale et illégale, qui peuvent avoir un effet tout à fait néfaste sur les processus décisionnels.
Aux termes des Traités actuels de l'UE, il est possible d'adopter des dispositions légales dans le domaine de la migration illégale en codécision avec le Parlement européen et à la majorité qualifiée du Conseil. Toutefois, dans le cas de la migration légale, la procédure se limite à la consultation du Parlement européen et au vote à l'unanimité au Conseil. La codécision et le vote à la majorité qualifiée seront étendus à l'ensemble des politiques de migration si et seulement si le Traité de réforme est ratifié par l'ensemble des Etats membres.
Cependant, il restera encore des Etats membres dont la position sur le chapitre "justice, liberté et sécurité" restera particulière, dans la mesure où ils ont négocié la possibilité d'un "opt-in" (ou non) à chaque initiative législative (Royaume-Uni et Irlande), ou ont choisi l'"opt-out" pur et simple (Danemark). Dans ce contexte, la CES se demande à quel point les propositions actuelles peuvent aboutir.
{{
}}La CES a souvent insisté sur la nécessité d'une consultation et d'une participation importantes des partenaires sociaux à toutes les initiatives communautaires dans le domaine de la migration économique, c'est-à-dire la migration pour l'emploi.
Les réalités et les schémas de mobilité et de migration actuels ont d'ores et déjà un impact énorme sur les marchés du travail et les relations industrielles.
Il faudrait que les nouvelles politiques et stratégies en matière de migration soient plus étroitement liées aux et prises en compte dans les politiques de l'emploi et du marché du travail. Les partenaires sociaux à tous les niveaux (local, sectoriel, national et européen) sont souvent les mieux placés pour évaluer et satisfaire les besoins du marché du travail et promouvoir le consensus entre les pouvoirs publics et les acteurs du marché sur les politiques et les instruments à adopter.{{
}}Le cadre juridique décisionnel sur la migration au niveau communautaire ne prévoit pas explicitement une consultation des partenaires sociaux européens. Cependant, la CES insiste pour que la Commission et le Conseil reconnaissent la dimension "politique sociale" de la migration économique et mettent en place des procédures et des pratiques adéquates pour la consultation des partenaires sociaux européens au cours du processus législatif. {{
4. Résumé des conclusions
}}{
}Des commentaires détaillés peuvent être trouvés aux annexes A à D au sujet des différentes initiatives.
A. En ce qui concerne la Directive prévoyant des sanctions pour des employeurs :
La migration irrégulière est un phénomène complexe et l'emploi un facteur d'attraction parmi d'autres. Une réaction adéquate nécessite une vaste gamme de mesures et de politiques ciblant le travail non déclaré, la précarisation du travail et la nécessité d'ouvrir davantage de filières pour la migration légale.
La CES trouve très préoccupants certains aspects de la proposition de directive, surtout dans le contexte actuel, où les filières de migration légale sont très limitées dans les Etats membres pour les RPT exerçant des métiers peu payés et peu qualifiés et où les conditions de travail abusives ne sont guère combattues. Si l'on tient compte du fait que les associations d'employeurs se sont plaintes de tous les aspects de la proposition qui pourraient la rendre efficace dans la pratique, il y a un grand risque que ces éléments en particulier soient affaiblis ou supprimés au cours du processus législatif. Ceci pourrait faire de la Directive un instrument édenté qui pousserait les travailleurs/euses sans papiers à se cacher davantage. La CES va faire appel aux Etats membres et au Parlement européen pour qu'ils empêchent à tout prix cette évolution.
B. Concernant la Communication sur la migration circulaire :
De l'avis de la CES, l'idée de la migration circulaire doit être étudiée avec soin, et ne doit certainement pas remplacer des politiques de plus grande portée qui créeraient des filières légales de migration économique plus permanentes. La lutte contre la fuite des cerveaux et la promotion du recrutement éthique, ainsi qu’une politique constructive d’“échange des cerveaux”, devraient faire partie intégrante de cette politique.
Toutefois, dans ce contexte de politiques plus larges, les mesures accordant aux migrants plus de flexibilité de mouvement entre leur pays d'origine et leur pays de résidence sans perdre leur statut et leurs droits d'immigrés pourraient les encourager à examiner leurs chances dans leur pays d'origine et pourrait apporter une contribution positive (quoique modeste) à la fuite des cerveaux.
C. Concernant la Directive sur les droits :
Cette proposition est certainement la plus importante de toutes, et la CES y attache un grand prix. Nous nous réjouissons du fait que la Commission a manifestement compris a nécessité d'un cadre juridique clair et sans ambiguïté assurant un traitement équitable des travailleurs/euses migrants, ainsi que la CES l'a demandé de nombreuses fois.
La CES est d'accord avec le Parlement européen [[0 Rapport sur le programme d'action relatif à l'immigration légale, rapporteur Lilli Gruber, 17.9.2007, Final A6-0322/2007 ]] sur le fait que cette Directive doit être présentée et adoptée avant les directives spécifiques réglementant l'accès de groupes de migrants spécifiques, et qu'il faut éviter la mise en place de droits et de systèmes à deux vitesses pour les différents groupes de travailleurs.
D. Concernant la Directive "carte bleue":La responsabilité sociale mondiale pour la lutte contre la fuite des cerveaux est un domaine dans lequel une politique communautaire coordonnée relative à la migration qualifiée serait la bienvenue, afin d’empêcher une concurrence entre les États membres, qui se disputeraient les travailleurs qualifiés aux dépens de leurs pays d’origine. La CES souhaiterait voir mis en place davantage de mécanismes et de mesures à caractère contraignant visant à empêcher les modes de recrutement agressifs et non éthiques, et tient à souligner le rôle important que les partenaires sociaux peuvent jouer dans l’élaboration de telles mesures.
L’initiative “Carte bleue” ne doit pas avoir pour conséquence d’abaisser les niveaux des normes chez les travailleurs déjà citoyens de l’Union européenne, ou de mettre un terme aux investissements en faveur de leur formation. Les emplois dans les secteurs qui connaissent des pénuries devront d’autre part être rendus plus attractifs aux yeux des chômeurs locaux, tant en termes de salaires que de conditions de travail. L’initiative “Carte bleue” ne doit pas remplacer les politiques et les incitations à investir davantage en faveur des personnes actuellement au chômage, des migrants et des femmes afin que ces catégories accèdent à des emplois plus qualifiés.
Cette Directive est la première d'une série de propositions annoncées qui harmoniseraient les conditions d'admission en UE. La Commission a sélectionné un groupe de travailleurs/euses migrants bienvenus dans la plupart des Etats membres en raison de leur haute qualification.
Bien que la proposition compte plusieurs faiblesses, elle constitue un point de départ pour le débat sur la manière de développer d'autres filières légales de migration. La CES compte donc étudier de près les propositions de la Commission et travaillera en étroite collaboration avec les institutions européennes pour les améliorer le cas échéant. Nous en discuterons également avec les organisations patronales européennes.
Annexes
Pour télécharger les Annexes à cette position de la CES, cliquez sur l'icone ci-dessous.